新時代是生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的各方面和全過程,建設美麗中國,實現中華民族偉大復興的時代.需要在《礦產資源法》修改過程中高度重視生態文明建設,以全新的理念和創新的思維加以貫徹和落實.

生態文明建設的內涵及其對礦產資源開發的影響

生態文明建設是繼以物質為中心的原始文明建設、以敬畏和征服自然為中心的農業文明建設和以人類為中心的工業文明建設之后的一種以人的價值為中心的探索資源節約型、環境友好型發展道路的過程.它基于尊重、順應自然和維護生態環境,以可持續發展為宗旨,強調在把握自然規律的基礎上能動地利用自然,改造自然的同時也改造自我.

生態文明建設已經成為關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計.建設生態文明,這是重大任務,需要無條件接受,沒有討價還價的余地.要從健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,劃定生態保護紅線,實行資源有償使用制度和生態補償制度,改善生態環境保護管理體制等方面下大力氣.

同時,生態文明建設是一個浩大工程,需要方方面面加以配合、協調.法律是必為性規范,要為經濟社會發展提供保障,"從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢"為礦產資源法的重新定位提出了更高要求.

礦產資源開發必須要考慮資源消耗、環境損害、生態效益.人類社會發展過程中的每一次飛躍都離不開礦產資源的開發利用,礦產資源被人們稱為"工業的糧食",可見礦業的基礎產業地位已經越來越清晰.礦產資源開采過程中帶來的經濟和社會環境損失,有時甚至比礦產資源的價值還大.采礦不僅要壓占一定面積的土地,而且還會造成水土流失、地質災害.而且,采礦和選礦過程中產生的大量未經處理的廢水、廢石和尾礦砂等,直接污染大氣、水體和生物環境.

現行《礦產資源法》非常重視生態文明建設

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出"推進法治中國建設".現行《礦產資源法》總體上體現了礦產資源勘查開發與加強生態文明建設是密不可分的統一體,從歷史角度來看,總體上是適應時代對生態文明建設的需要的,它從不同方面對礦產資源開發可能帶來的環境問題進行了規制,分為事前監管、事中監管和事后監管.

事前監管

為了確保礦產資源開發活動盡最大努力減少對生態環境的擾動,從礦山企業準入條件中專門設定了對環境保護措施的審查條件.《礦產資源法》第十五條規定"設立礦山企業,必須符合國家規定的資質條件,并依照法律和國家有關規定,由審批機關對其礦區范圍、礦山設計或者開采方案、生產技術條件、安全措施和環境保護措施等進行審查;審查合格的,方予批準."第二十條規定"非經國務院授權的有關主管部門同意,不得在下列地區開采礦產資源:(一)港口、機場、國防工程設施圈定地區以內;(二)重要工業區、大型水利工程設施、城鎮市政工程設施附近一定距離以內;(三)鐵路、重要公路兩側一定距離以內;(四)重要河流、堤壩兩側一定距離以內;(五)國家劃定的自然保護區、重要風景區,國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地;(六)國家規定不得開采礦產資源的其他地區."另外,第三十二條第一款再次重申"開采礦產資源,必須遵守有關環境保護的法律規定,防止污染環境."對共生和伴生礦產資源進行綜合評價就是促進生態文明建設.根據我國礦產資源的特點,為了確保勘查開發中不浪費資源,預防對環境造成傷害,《礦產資源法》第二十四條規定"礦產資源普查在完成主要礦種普查任務的同時,應當對工作區內包括共生或者伴生礦產的成礦地質條件和礦床工業遠景作出初步綜合評價."第二十五條對共伴生礦產的綜合評價提出了更為嚴厲的規制,"礦床勘探必須對礦區內具有工業價值的共生和伴生礦產進行綜合評價,并計算其儲量.未作綜合評價的勘探報告不予批準.但是,國務院計劃部門另有規定的礦床勘探項目除外."這是《環境保護法》第十七條、第十八條、第十九條、第二十一條的內容在礦產資源法中的體現.

事中監管

嚴格要求礦山企業"三率"達到設計要求是義務性規范,具有強制性.《礦產資源法》第二十九條對此規定,"開采礦產資源,必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝.礦山企業的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求."同時對開采主礦種時的共伴生礦產以及尾礦資源的合理利用也進行了強制性規定,第三十條規定:"在開采主要礦產的同時,對具有工業價值的共生和伴生礦產應當統一規劃,綜合開采,綜合利用,防止浪費;對暫時不能綜合開采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦產以及含有有用組分的尾礦,應當采取有效的保護措施,防止損失破壞."《礦產資源法》對采礦活動節約用地等作出了強制性規定.第三十二條第二款規定"開采礦產資源,應當節約用地.耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施."針對集體礦山企業和個體采礦(當時也主要集中于中小型礦或小型礦)的采礦活動很可能造成環境污染,在第三十七條規定"集體礦山企業和個體采礦應當提高技術水平,提高礦產資源回收率.禁止亂挖濫采,破壞礦產資源."這是《環境保護法》第四章"防治環境污染和其他公害"內容在《礦產資源法》中的結合.

事后監管

基于我國礦產資源的全民所有屬性和環境保護的"誰污染、誰治理"、"誰破壞、誰恢復"的原則,開發礦產資源應當承擔必要的環境補救責任.第二十一條規定"關閉礦山,必須提出礦山閉坑報告及有關采掘工程、不安全隱患、土地復墾利用、環境保護的資料,并按照國家規定報請審查批準."以及第三十二條第三款規定"開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的,應當負責賠償,并采取必要的補救措施."同時,為了杜絕違法開發礦產資源所帶來的潛在的生態環境破壞,第三十九條、第四十條和第四十四條分別作出了不同的處罰規定,"責令停止開采、賠償損失,沒收采出的礦產品和違法所得,可以并處罰款"、"依照刑法第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任","吊銷采礦許可證"等.這些內容又恰恰是《環境保護法》第五章"法律責任"在礦產資源開發中的適用.

《礦產資源法》修改中貫徹生態文明建設的策略

黨的十八大報告指出,大力推進生態文明建設,是面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化嚴峻的必然選擇,是關乎人民福祉和民族未來的長遠大計.從而鄭重地向全國人民告白:今后相當長一段時期內,生態文明建設將不斷向前推進.生態文明建設的相關內容,在《礦產資源法》修改過程中必將得到充分貫徹和體現,具體建議如下:

明確分階段、差別化收取礦產資源稅金制度

生態文明建設需要規制,礦產資源稅金是促進生態文明建設的有力措施.礦產資源稅金具有本身的特點,加上中國特殊的國情和礦情,其劃分和收取不可能完全等同于其他稅金,照抄照搬國外的稅金體制,而不從國情、礦情來量身定做礦產資源稅金這只"鞋子",只能是一所無成.

在《礦產資源法》修改中,建議對分階段、差別化收取礦產資源稅金制度進行較為詳細的規定.礦產資源開發本身就是一個動態的過程,從礦產資源勘查、礦山建設、礦山生產,到最后的礦山關閉,類似于拋物線軌跡,起點和終點不能形成封閉的回路,真正產生價值飛躍的是礦山生產階段,從而要求我們在設計礦產資源稅金中,也要分階段進行設計.在勘查階段,需要大量的投入,沒有產出,為了鼓勵勘查活動,就應當設計較低的稅金;在礦山建設階段,伴隨建設的進程,將有一定的產出,為了鼓勵科學技術的大力推廣應用,就應當設計幾個"必為"動作,稅金設計也要高于勘查階段;在礦山生產階段,這是礦產資源價值得以充分體現的階段,理當成為礦產資源稅金征繳的主要階段,盡量減少優惠減免政策,因為優惠減免政策只會帶來"尋租"和礦山企業挖空心思去"減免"稅金,從而直接將本應屬于國家財政收入的錢轉到了部分人的腰包中;在礦山關閉階段,礦產資源稅金征繳標準應高于礦山建設階段,而低于礦山生產階段,主要是督促礦山企業落實礦山環境的治理恢復,對最終能夠真正治理恢復礦山環境的礦山企業退回此階段一定比例的稅金.

加大《礦產資源法》的礦山環境保護條款的分量

礦山環境保護條款不是增加多少的問題,而是增加的質量如何,增加條款的可操作性如何?黨的十八大報告提出,堅持節約資源和保護環境的基本國策.要節約集約利用資源,推動資源利用方式根本轉變.要發展循環經濟,促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化.礦山環境保護不能僅僅局限于治理恢復,而且還要擴展到發展循環經濟,增加礦產資源節約與綜合利用,增加礦產資源開發的生態環境保護宣傳等.中國礦產資源消費量大,增長速度快,區域差異不斷增大.而中國礦產資源安全只能是立足國內,有效開采和利用礦產資源,深挖資源節約潛力是維護礦產資源穩定供應的重要舉措.在礦產資源法修改中,應當突出礦產資源節約與綜合利用、發展循環經濟等立法理念.建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度,引導礦產資源的合理開發利用.

同時,也應該增加礦山企業社會責任條款.之所以出現礦產資源開發中的種種矛盾,與其說是由于利益分配不均產生的,倒不如說是礦山企業缺乏社會責任導致的.國外的礦山企業對企業社會責任尤為重視,這一點可以從我國企業"走出去"過程中出現的糾紛來證明,不能承擔相應社會責任的企業無立足之地.我國現行《礦產資源法》對企業社會責任的規制條款還不足,致使許多礦山企業根本不履行應當承擔的社會責任,也是對礦產資源國家所有的屬性的忽視,這一點非常可怕,不僅僅關系到企業的守信效應,而且關乎政府的誠信形象,關乎法律的公平準則,關乎社會的和諧與穩定.

《礦產資源法》應當充分體現公平性

中國經濟既要保持"又好又快"增長,又要解決發展中面臨的資源環境問題.從長遠來看,大力推進生態文明建設的理念是科學發展觀升華,其內涵、目標及過程也與保障國家資源安全、應對氣候變化、建設資源節約型和環境友好型社會的內涵、目標及過程相一致.

《礦產資源法》的基本原則應當體現礦產資源的自身特點,要對礦產資源的自然屬性、社會屬性進行完整界定,礦產資源的勘查、開發利用要符合社會發展的需要和基本價值追求.充分體現公平性、公正性、合理性、有償性和保護優先原則.

礦產資源屬于國家所有,對于國家在礦業權出讓和礦產資源開發中的收益問題,《礦產資源法》應作出詳盡具體的規定.礦產資源不是分布在哪里就歸哪里所有,也不是誰開采就歸誰所有.現實情況是,礦產資源開發往往被少數人占有并直接獲利,國家出讓礦業權價款和資源補償費所得很少,當地通過稅金分配環節所得更少,并且被動地承受著采礦帶來的環境污染破壞、生產生活條件惡化的結果,導致中央政府與地方政府、地方政府與礦山企業、礦山企業與礦區居民、礦區居民與地方政府之間的矛盾不斷加劇.

《礦產資源法》應從源頭中為"生態文明"護航

礦產資源要合理、高效勘查、開發,建議把鼓勵礦產資源開發的"生態"技術寫入《礦產資源法》.礦產資源的勘查、開發,應當采用有利于合理利用資源、保護環境和防止污染的勘查、開發技術,提高資源利用率.對礦產資源勘查、開發的"生態"技術研究進行一定的補償和獎勵.

建議《礦產資源法》中增加礦區地質-經濟技術綜合評價部分.礦產資源的地質-經濟技術綜合評價在對礦產資源的勘查、開發的經濟價值進行評估的同時,也對勘查和開發礦產資源的生態價值和社會價值進行評估,一旦出現勘查和開發的生態價值超過經濟價值與社會價值之和,礦產資源則不能進行開發或繼續開發.

《礦產資源法》應為現役的資源工業的正常運行創造有利條件,為尋找和開發新礦區,開展地質勘探工作獲得新增儲量提供有利條件.鼓勵開展地質普查與勘探工作,以求在新區發現新的大型高產礦區.提倡對已開發礦區進行合理開發,充分挖掘已有采礦生產能力和已建礦區的生產能力.禁止開發那些已探明但尚難以開發的貧礦區.